作者：靳丽娜 （中国电影艺术研究中心电影产业研究部副研究员）

内容提要：自1994年我国正式确立电影进口配额制以来，这一制度不仅影响了我国电影发行放映机制的改革进程，更是对我国电影市场产生了深远影响。经过三十年的发展，我国电影引进政策的优化再次被提上议事日程。回望历史，对我国电影引进政策的演进逻辑和路径进行分析发现，“政治源流”是引进政策议程的核心推动力，来自外部压力和内部改革的需要共同决定了电影进口的宽松程度;“政策源流”则是进口经营制度变革的主要动力。当下，制度环境的变化为政策优化提供了条件，通过外部压力打破利益平衡是推动政策优化的关键，未来仍需不断优化政策目标和方案，与各方达成共识。

关键词：电影引进政策 分账片 买断片 多远流

我国自1949年建国初期就开始了电影进口的制度建设，1950年7月国家颁布的“文化部关于电影业五个暂行管理办法”中就有《国外影片输入暂行办法》，并且在《电影业登记暂行办法》和《电影旧片清理管理办法》中还明确了电影输出输入经营登记管理和进出口旧片的管理[1]。这一阶段电影进口由中影公司统一经营、归口管理，全部采用买断形式低价引进各国电影。1992年，邓小平南巡讲话拉开了我国改革开放的新篇章。1993年《关于深化电影行业机制改革的若干意见》(广发影字[1993]3号文件)的发布掀起了电影业一场较为广泛的开创性改革，也成为了中国电影市场逐步放开、逐渐遵循市场规律的开端。1994年出台的“348号文件”明确规定了中影公司每年以分账发行的方式引进10部“基本反映世界优秀文化成果和当代电影艺术、技术成就”的外国影片。电影配额制的出现，不仅影响了我国电影发行放映机制的改革进程，更是对我国电影市场产生了深远影响。今年5月，国家电影局常务副局长毛羽在出席戛纳电影节活动中表示，将加大中国电影市场的外片引进力度，“我们将秉承开放包容的胸怀，优化电影引进政策，鼓励支持引进业务，广泛引进国别更多元、类型更丰富的全球电影，让中国观众能够看到全世界最好的电影”。

自1994年首部分账大片《亡命天涯》在中国上映以来，分账片在我国走过了三十年的岁月。经过三十年的发展，我国电影引进政策的优化再次被提上议事日程。回望历史，对我国电影引进政策的演进逻辑和路径进行分析，将有助于对下一阶段的制度创新提出策略建议。

《亡命天涯》剧照

我国电影引进政策主要包括两部分，分别是进口配额制和进口经营相关制度。前者是对来自其他国家或地区的电影进口数量和放映时间的限制，旨在平衡国内外电影市场的竞争关系，保护国内电影产业的健康发展。后者是对进口影片引进权、发行权、进口发行流程等方面的规定。

1994年“348号文件”出台之前，我国采用一次性买断中国内地发行权的方式以较低的价格引进外国影片。在计划经济体制下，我国对进口电影数量事实上并无具体限制，但在不同时期由于国家经济、文化、外交等宏观因素，确实存在不同形式的进口限额。中影公司在每年的外汇限额内完成引进片任务，而每年引进和上映的影片数量也存在差异。

1994年至2000年期间，我国电影引进政策的变化主要体现在进口配额制的确立上。1994年8月1日，广电部电影局出台了《关于进一步深化电影行业机制改革的通知》(第 348号文件)，决定自1995年起，由中影公司每年以国际通行的分账发行的方式进口十部“双基本”电影，即后来俗称的“大片”。与此同时，我国虽然在政策上未对买断片数量进行限制，但每年基本稳定在28部左右。在这一阶段中，于1996年由国务院发布的《电影管理条例》(国务院令第200号)中用专门的章节对“电影进口出口”做出了一系列规定，涉及进口经营权、进口片审批等诸多方面，并首次提出了对进口影片的放映限额比例，规定国产影片不少于年放映时间的三分之二。从进口经营制度来看，分账大片由中影公司统一引进发行，采取“票房分账”的盈利模式，一般是外方片商和中影公司共拿总票房的46%，省市级电影公司拿8%—10%，剩下44%—46%归影院所有，外方片商大致能分到13.5%-17.5%。至于宣传费、拷贝费、关税等费用，全由外商负责[2]。买断片依然由中影公司统购统销，在经营上没有新的变化。

2001年至2003年期间，随着我国加入WTO，为兑现电影市场逐步开放的承诺，引进政策在配额和经营制度上都发生了变化。1999年11月，经过长时间的谈判，中美双方就中国加入 WTO 达成了“双边协议”。根据协议，我国每年以分账方式进口20部外国影片。2001年12月11日，我国正式加入WTO，进口分账大片的数量翻番至每年20部，在这20部中大部分为美国大片，其余影片为世界其他国家的优秀电影。与此同时，这一阶段的买断片数量有所下降，分别为15、20和14部。总体上看，我国电影进口片的总数量仍然控制在40部以内。在经营制度上，这一阶段有较大变化。2001年12月18日，广电总局发布《关于改革电影发行放映机制的实施细则》(广发办字[2001]1519号)提出“调整进口影片的供片机制，实行影片进口与发行分离。组建中影集团影片进出口公司，受委托承担对外国及港澳台影片的统一进口，同时履行选片、初审、送审、合同洽谈、报关缴税、支付结算、影片供应、票房统计及市场监管等部分管理职能”“保留中影集团原进口影片发行公司，再组建一个进口影片股份制发行公司”[3]。2003年8月，华夏电影公司成立，从此打破了中影公司对进口片发行权的垄断，进口经营制度进入“统一进口，两家发行”的阶段。

此后，我国电影引进政策在这样的大框架下有限度的进行调整。例如，2003年10月发布的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)和2010年1月的《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)，香港、台湾影片不再受进口配额限制，其中合拍片还可享受国产电影发行待遇。2004年，允许民营企业协助推广买断片[4]。这一政策更大程度的释放了买断片的运作空间，让民营公司有了选片、购片的权力。这一时期买断片的数量长期保持在每年上映30部左右，进口总量提升至50部左右。

2012年，中美双方就解决 WTO电影相关问题达成《中美关于用于影院放映之电影的谅解备忘录》(简称“备忘录”)，进口壁垒进一步降低。根据备忘录，中国在原有配额的基础上，每年增加引进14部3D或IMAX电影(高技术格式电影)，从此进口分账片的总数增加到34部。分账比例也进行了调整，外方分账比例从13%提高至25%。2012年至2014年，买断片数量保持在每年上映30-40部，我国每年上映的进口片总量上升至70部左右。

2015年9月，作为习近平总书记访美的重要成果之一，中国电影集团与美国电影协会签署了《分账影片进口发行合作协议》，中美电影界的合作进一步加强。与此同时，买断片数量从2015年至2018年逐年上升，分别是50部、55部、64部以及87部，呈现出题材、地域百花齐放的市场特点。

这一时期的进口经营制度并未发生改变，仍然保持“统一进口，两家发行”的格局，报批流程没有变化。但在实际操作中，随着买断片票房的不断走高，竞争愈加激烈，民营公司与国外版权方签订的购片合同也越来越灵活，出现了在固定版权金基础上参与分账等形式。

2019年，中美贸易出现争端;紧接着新冠疫情席卷全球，国际电影市场震荡剧烈，电影生产停摆;人们对流媒体服务的需求呈现出爆发式增长，“院网之争”对传统影视行业产生巨大冲击。尽管这一时期我国的引进政策并未发生变化，但进口片市场出现了波动。从2020年开始，我国进口影片数量下降。2020年上映进口片60部，2021年上映进口片68部，2022年上映进口片55部，2023年上映进口片83部。究其原因，主要有四方面：一是疫情冲击导致全球制片停滞，再加上好莱坞罢工事件，进口片片源锐减，我们选片受限;二是部分好莱坞电影迎合美国国内“政治正确”，无法进入中国电影市场;三是我国电影观众偏好转移，“z世代”的青年观众更青睐国产电影，关注本土故事，对好莱坞电影出现审美疲劳;四是受到国际关系的影响，中美关系间接影响到观众对美国影片的好感度和接受度。

国内对于制度变迁研究中，一些学者认为国家和市场是促进制度创新的基础性力量，正是它们之间权力博弈促进了制度的变迁[5]。在政策变迁的研究过程中，美国著名政策学家约翰·W·金登构建的多源流分析模型(the multiple-streams framework)更为重要和主流。这一模型建立在问题源流、政策源流、政治源流三种信息流的基础上。金登认为以上三个源流沿着不同的路径流动，直到在某一特定的时点上即政策窗口上汇合，促成了政策议程的设置[6]。问题源流包括种种有待政策解决的社会问题或市场问题;政策源流包括各类社会政治团体或研究人员所提出不同解决方案和政策建议;政治源流包括公众舆论、权力分配格局、政府的变更以及政党的意识形态等因素，这些因素反映着政治形势与政治背景等方面的状况。三股源流独立发展，在某个关键时间点上汇合到一起，就将某个问题提上政策议程，并达成共识。

从政治源流看，国家宏观环境的变化带动了电影体制机制改革，但出于意识形态考虑，政府对于电影进口市场的放开较为谨慎。1992年春天，邓小平“南巡”，旗帜鲜明地提出中国特色社会主义市场经济发展道路，这成为中国整个社会经济发展的一个重要转折。随后，党的十四大进一步提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，明确了要使市场在国家的宏观调控下对资源配置进行基础性的调控。1992年6月，中共中央和国务院颁布并实施《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》，这一决定正式将电影列为第三产业，将发展电影产业作为今后发展的主要任务。1993年，一场“自上而下”的电影体制机制改革徐徐拉开大幕。电影的商品属性被强调，电影的进出口逐渐由“政治任务”转向“商品贸易”。在市场经济成为各国普遍共识的背景下，只有通过市场化手段扩大文化贸易活动，才能真正实现与西方国家的文化交流，也只有扩大文化贸易，才能使中国文化在国际社会获得认可。然而，彼时国家面临的国际环境使得“文化安全”和“意识形态安全”依然是一切交流和贸易的前提。这决定了政府对电影进口市场的放开的态度较为谨慎和保守。

从问题源流来看，90年代初电影进口市场面临的问题是供需失衡，外部利润诱使非法走私屡禁不止，走私泛滥又进一步挤压了正规放映市场。二十世纪八十年代末中国电影市场萎缩严重，一方面放映场次以每年一百万场的速度递减，另一方面观影人次也以每年十亿的速度递减。发行收入虽然稳中有升，但制片和发行成本不断攀升。大多数制片厂和发行企业都面临负债经营的困境，中影公司也从年盈利1亿多元到濒临亏损边缘。由于经营机制的限制，中影公司买断进口影片的价格平均每部仅两、三万美元，这样的价格一般只能买到国外二、三流的影片，或是已经上映许久的陈旧影片，这种廉价、陈旧的进口片对观众吸引力非常有限。与此同时，录像业开始起步，歌厅和综合文化娱乐业如雨后春笋，电视媒介中的大量中外电视剧和译制片明显的分流了电影观众，进一步加剧了电影市场的衰退。随着沿海地区的开放，加之行业监管的漏洞，各种国外和港台走私录像带、光盘大量涌入国内，走私音像制品放映逐渐挤占了正规的电影放映市场。而很多地方政府出于当地财政的考虑对走私音像制品采取睁一只眼、闭一只眼的态度。例如电影局在安徽的调查发现，合肥市最大的安徽剧院在1990年1月率先把录像引进大厅放映，而这家剧院是由安徽省政府直接管辖的。

从“政策源流”来看，企业从业者、相关学者都对中国电影市场要不要放开引进、如何引进等问题进行了探讨，中影公司及省市电影公司提出了较为具体的政策建议和方案。国务院103号令的发布确定了企业的经营性质，将企业推向了市场。作为国内唯一有资格进口的中影公司，受到外汇限制、引进方式等限制，无法引进国外最新的优秀影片。加之走私影片市场对正规放映市场的挤占，使得中影公司的进口经营陷入困境。1993年中影公司两次举办的进口影片交易会上，成交量都远低于预期。北京交易会上，13部进口影片中，拷贝订购量最高的影片也仅订出139个拷贝，最低的影片更是仅有9个。成都交易会上的11部进口影片，拷贝订数最高的不足百个[7]，当年的进口片发行收入仅3500万元，未能给公司带来利润。然而，走私片的暴力让中影公司看到了观众对最新的优秀外国电影的巨大需求，如果不对相关政策进行调整，就无法改变电影进口的经营现状。1993年，为了提高进口影片的经营效益，中影公司曾同国外大电影公司接触，计划采取分账发行的方式改变中影不能引进一流影片的局面。但是，“由于此举步子太大，对国内电影市场的冲击难以预料，部局不予支持”[8]。同年9月，49家省市公司经理签名并呈报给电影局的一份改革意见中，再次提出“改变进口片进口渠道单一、发行一统的局面，在国家统一审查的前提下，增加进口渠道，或者仍采取一条渠道进口，由各省级发行公司竞争发行。”对于省市公司的建议，主管部门也并未给予支持，广电部田聪明副部长评价省市公司的建议“有积极的地方，也有明显局限性”[9]。93年我国电影发行放映机制改革后，中影公司对国产影片的“统购统销”被取消、在面临连环债务和巨额补贴的情况下，中影公司寄希望于“进口影片”带来经济效益。1994年1月，时任中影公司总经理的吴孟辰再次提出“(电影进口)不能继续沿用过去那种一两万、两三万美金一次性买断、而事实上已经被世界上各大制片商所否决了的经营方式。我们最终要按照国际惯例和市场规律运作”[10]，再次表达了进口影片实行分账发行的需求。

最终，电影市场存在的巨大问题和进口发行公司的反复呼吁，让政府相关部门在反复权衡后最终出台了“348号文件”，明确提出了进口配额制。这一政策既遵循了国家的文化安全需求，也使得电影企业获得了一定的经营自由。可以说，在三股远流中，“政策源流”发展迅猛，推动了我国电影进口配额制的“政策之窗”，并最终通过政策得以确立。

“问题源流”方面，每年十部进口分账片带动了整个电影市场的增长，将观众重新拉回了影院，但同时也对国产影片的生存空间造成巨大冲击。1994年到2000年的六年间我国电影市场尽管出现过短暂的回暖，但整体发展趋势却令人生畏，市场萎缩严重、观众被迅速分流，每年十部进口分账大片成为电影市场的顶梁柱。例如2000年分账大片的票房总收入超过7亿，居然占到当年票房总收入的八成还多。然而令人忧虑的是，创造这一票房成绩的影片仅为10部好莱坞分账大片和屈指可数的港产影片。引进十部进口分账影片的初衷是希望激活国内电影市场从而带动观众对国产影片的消费热情，但是进口分账影片却成为市场主流并挤压了国产片的生存空间，这显然不符合电影体制机制改革的方向，也不符合我国电影行业发展的需要。分账大片对中国电影市场带来的冲击让电影从业者们如临大敌。

“政策源流”方面，相关利益者在享受分账大片带来红利的同时，希望进一步提升进口分账片数量;而未能享受到红利的企业和业内人士则对中影垄断进口片发行的局面不满，认为“全国上下实际上只存在一条以发行放映进口分账大片为主的院线”[11]，限制进口影片、保护国产影片、改变进口片经营格局显然更符合他们的利益。

“政治源流”方面，我国加入WTO是适应经济全球化发展趋势、进一步深化改革开放的客观需要，也将极大的改善我国贸易条件。在这样的背景下，逐步降低我国电影市场的进口壁垒成为必然。入世谈判的过程则非常曲折艰难，尤其是中美双边谈判。关于知识产权方面的贸易条件也成为中美双边谈判中双方争夺的焦点之一。1999年11月10日，中美双边谈判，美国将打开中国电影市场的焦点集中在出口数量上，要求中国每年进口17部美国分账大片，之后每年递增五部，而对中国影片的进口问题却没有进行必要的说明。对于这样布置任务式的诉求，中方加入WTO的电影谈判代表、时任电影局局长的刘建中同志给予了严正的驳斥。之后双方在这一问题上纷纷给出各自的理由，各执一词，谈判陷入僵局。然而，加入WTO是我国不可动摇的政治目标。因此，在中央高层和广电总局的指导下，就电影相关问题与美方进行反复磋商，最终达成了我国每年以分账方式进口20部外国影片的共识。

最终，“政治源流”的强大力量开启我国电影引进政策全面调整的“政策之窗”。在具体政策的制定中，政府相关部门平衡各方利益，在逐步放开的大方针下，限制进口，给我国电影产业和国产电影争取更多的发展时间。同时，在接下来的“院线制”改革中，针对进口经营垄断的情况进行了调整，要求成立第二家进口影片发行公司。这实质上是在国家加入WTO的大背景下对电影行业内部利益的一次调整，既以股份合作形式使中影公司以外的其他电影经营企业分享到进口影片经营的经济效益，又在进口电影发行领域形成了两家企业竞争的局面[12]。

我国电影引进政策于2003年完成了体系的搭建，近20年未有大的变革。但针对分账大片的进口配额和买断片的年上映数量仍有调整。尽管电影市场在不同阶段出现了不同问题，但这些调整主要受到我国外交政策和对外关系的影响。

2007年4月，美国将中国政府对电影、录音制品等产品的限制措施诉至WTO，引发了所谓“中美出版物案”。2009年12月，WTO争端解决机构最终裁定中国政府颁布的《电影管理条例》第30条和《电影企业经营资格准入暂行规定》第16条违反了加入WTO协议的相关条款。为了执行上述裁决，2012年2月，时任国家副主席的习近平出访美国，中美双方就“中美电影备忘录”达成共识，允许引进更多好莱坞电影。之后的五年内，中国电影市场飞速发展，国产影片在与进口影片的竞争中不落下风，给行业主管部门增加了信心。2019年之后，受美方发起的贸易冲突的影响，大众对好莱坞大片的热情有所减退，美国电影在中国电影市场的表现普遍不如预期。

从我国电影引进政策的演进中可以看出，“政治源流”是引进政策议程的核心推动力，来自外部压力和内部改革需要共同决定了电影进口的宽松程度。“政策源流”则是进口经营制度变革的主要动力，主管部门需要在行业内部利益博弈的过程中找到平衡，制定可行方案。

改革开放以来，我国电影市场经历了深刻的转型与发展，逐步从计划经济时代的封闭状态走向市场化、国际化的开放格局。这一成就不仅得益于国产电影的蓬勃发展，也与进口片的引入密不可分。自1994年以来，我国电影引进政策逐步形成了较为完整的体系，在不同时期都发挥了较为有效的作用。九十年代，十部分账大片有效的激活了我国电影市场，将观众重新拉回影院。进入新千年后，进口片配额逐年增加，国别、类型日渐丰富，市场主体越来越多元，分账大片发挥了鲶鱼效应，促进了中国电影产业模式的变革与转型升级。在“与狼共舞”中，国产影片的制作水平大幅提高，我国电影市场票房收入不断攀升。近年来，国产影片逐渐占据市场优势，进口片的市场占有率大幅下降(如图1)。

当前，进口影片的数量和质量还不能满足中国电影市场和观众的期待，我国电影引进政策仍需进行优化。

首先，我们始终坚持对外开放的基本国策。习近平总书记指出：“中国开放的大门只会越开越大。”党的二十届三中全会《决定》提出：“开放是中国式现代化的鲜明标识。”我们要以高水平的开放促进高质量的发展。其次，电影产业的良好发展增强了进一步开放的信心和底气。在进口配额制形成的贸易壁垒下，中国电影向好莱坞学习了电影工业体系，已经发展出具有本土特色的电影制作模式，在叙事上也发展出更贴近于中国观众文化和情感需求的模式，在与进口影片的竞合博弈中获得成长并走向成熟。当下的中国电影市场足够大，有能力承载更多的各国优秀电影。最后，随着人民生活水平的不断提高，观众的观影需求日益多元，期待看到更多国别和类型的电影。扩大进口能够进一步满足观众需求、激活电影市场，促进更深层次的文明交流互鉴。

一个好的政策方案，不仅要切中问题要害，而且还要切实可行。事实上，在我国政策的决策机制中，为了提高政策的可行性通常会对政策方案争取最大程度的共识。然而任何改革必然要打破现有的利益格局，触动某些利益集团的利益，甚至遭受到阻力。若要改变这种利益格局，通常需要外部压力，通常包括国际政治经济压力以及国内舆论压力。

当前，我国进口经营制度中“一家进口、两家发行”的格局已二十多年未变。这一制度对规范市场、保护本土电影产业起到了积极作用，但随着电影市场的快速发展和观众需求的日益多元化，这一格局的局限性也逐渐显现。中影、华夏两家公司在提供分账片进口服务的过程中享受稳定的发行收益。在买断片的进口过程中，中影、华夏仍旧以垫付宣发费用等形式收取服务费，也给竞争激烈的民营公司提高了引进买断片的门槛。从这一角度来说，削减了民营企业的参与积极性。未来，进一步激发市场活力，调动更多民营企业的积极性，让更多市场主体有机会参与进口片发行业务，能够解决进口发行的利益分配问题。然而，打破垄断则需要外部压力，这种压力可以是“自上而下”的政治诉求，也可以是“自下而上”的行业诉求。

持续持续优化电影引进政策是中国电影市场国际化、多元化发展的必然要求，也是满足观众日益增长的文化需求的重要举措。政策目标是政策实施最终要达到的目的，为政策方案提供方向性指导。政策方案通过多种政策工具解决问题，从而达到政策目标。在对具体政策方案的讨论中，应鼓励行业从业者、学者等各种利益集团通过多种渠道表达诉求，通过调研、协商等方式达成共识。同时也可以在限定范围内进行试点，尝试推行不同的解决方案，最终选定适合的政策方案。通过动态管理、简化流程等方式，调动民营企业积极性，形成良好的竞争机制，从而促进我国电影市场多元化。适当增加进口片数量，尤其是非好莱坞影片的引进，丰富国内电影市场的内容供给，满足观众多样化的观影需求。通过加强与国际电影市场的合作与交流，进一步提升电影产业国际化水平。

经过三十年的发展，进口片已经成为我国电影市场中不可或缺的一部分。一方面，进口片能够满足观众对多样化电影内容的需求，另一方面，还能促进国内外电影产业的深入交流与合作。未来，通过对我国引进政策的逐步优化，能够重新激发我国电影产业的创新活力，提升本土电影的制作水平，为观众带来更加丰富的文化体验，形成有序竞争、和谐共生的电影市场。当然，在政策优化过程中仍会面临多种阻力，需要外部压力打破利益平衡，通过多种方式逐渐达成新的共识，形成扩大开放的新局面。